Dans le paysage juridique français, les professions réglementées sont soumises à des régimes disciplinaires stricts. Lorsqu’un professionnel exerce simultanément plusieurs activités réglementées, la question des interdits d’exercer cumulés devient particulièrement complexe. Ce phénomène, encore peu traité par la doctrine, soulève des interrogations fondamentales sur l’articulation des sanctions disciplinaires entre différents ordres professionnels. Face à la multiplication des professions à double casquette (avocat-notaire, médecin-pharmacien, expert-comptable-commissaire aux comptes), les juridictions ordinales et administratives doivent désormais appréhender les effets croisés des sanctions. Notre analyse juridique approfondie explore les mécanismes, conséquences et évolutions récentes de cette problématique singulière.
Cadre juridique des interdictions d’exercer dans les professions réglementées
Le système français des professions réglementées repose sur un ensemble de textes législatifs et réglementaires qui encadrent strictement l’accès et l’exercice de certaines activités professionnelles. Ces professions (avocats, médecins, notaires, architectes, experts-comptables, etc.) se caractérisent par un monopole légal d’exercice, une déontologie spécifique et un pouvoir disciplinaire confié à des instances ordinales.
La sanction d’interdiction d’exercer constitue l’une des mesures disciplinaires les plus graves pouvant frapper un professionnel. Elle peut être temporaire ou définitive selon la gravité des manquements constatés. Le Code de la santé publique, le Code de commerce, la loi du 31 décembre 1971 pour les avocats ou encore le décret du 2 octobre 1992 pour les experts-comptables prévoient tous cette possibilité de radiation ou de suspension.
L’article L.4124-6 du Code de la santé publique permet ainsi à la chambre disciplinaire de prononcer « l’interdiction temporaire ou permanente d’exercer » contre un médecin. De même, l’article 184 du décret n°91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat dispose que « toute contravention aux lois et règlements, toute infraction aux règles professionnelles, tout manquement à la probité, à l’honneur ou à la délicatesse » peut entraîner la radiation du tableau.
Fondements légaux des sanctions disciplinaires
Ces sanctions reposent sur plusieurs fondements juridiques distincts :
- La protection de l’intérêt général et des usagers
- La préservation de la dignité et de l’honneur de la profession
- Le maintien de la confiance du public envers les professions réglementées
- La prévention des risques liés à l’exercice par des professionnels incompétents
Dans un arrêt du 30 janvier 2015, le Conseil d’État a rappelé que la sanction disciplinaire vise non seulement à punir le professionnel fautif mais aussi à protéger le public et la réputation de la profession (CE, 30 janvier 2015, n°384146).
La jurisprudence a progressivement affiné les contours de ces sanctions. Ainsi, la Cour de cassation dans un arrêt du 18 octobre 2017 (Civ. 1ère, 18 octobre 2017, n°16-17.184) a précisé que l’interdiction d’exercer prononcée à l’encontre d’un professionnel doit être proportionnée à la gravité des faits reprochés, respectant ainsi les principes du droit disciplinaire moderne.
L’originalité du système français réside dans l’autonomie accordée à chaque ordre professionnel pour apprécier les manquements et prononcer des sanctions, créant ainsi un paysage disciplinaire fragmenté qui complique la gestion des situations de cumul.
La problématique spécifique du cumul des interdictions d’exercer
Lorsqu’un professionnel exerce simultanément plusieurs professions réglementées, la question de l’articulation des interdictions d’exercer devient particulièrement épineuse. Ce phénomène se manifeste dans diverses configurations juridiques qui méritent une analyse approfondie.
La première difficulté concerne l’effet d’une interdiction prononcée dans une profession sur l’exercice d’une autre activité réglementée. Le principe d’indépendance des ordres professionnels implique théoriquement qu’une sanction prononcée par un ordre n’affecte pas automatiquement l’exercice d’une autre profession. Cependant, la réalité juridique s’avère plus nuancée.
Dans une décision remarquée du 7 juin 2018, la Cour administrative d’appel de Paris a considéré que l’interdiction d’exercer prononcée contre un médecin pouvait constituer un fait justifiant l’examen de sa situation par l’ordre des pharmaciens, dès lors qu’il exerçait également cette profession (CAA Paris, 7 juin 2018, n°17PA01454). Cette jurisprudence illustre l’existence de passerelles entre les différents régimes disciplinaires.
Les configurations juridiques du cumul d’interdictions
Plusieurs configurations peuvent être identifiées :
- Le cumul d’interdictions prononcées simultanément par différents ordres
- L’interdiction prononcée par un ordre suivie d’une procédure disciplinaire devant un autre
- L’interdiction liée à une condamnation pénale affectant plusieurs activités professionnelles
La situation des experts-comptables exerçant également comme commissaires aux comptes illustre parfaitement cette problématique. L’article L.822-8 du Code de commerce prévoit qu’une personne radiée de la liste des commissaires aux comptes ne peut être inscrite sur la liste des experts-comptables. Inversement, l’article 83 septies de l’ordonnance du 19 septembre 1945 dispose qu’un expert-comptable radié ne peut être inscrit sur la liste des commissaires aux comptes.
Pour les avocats-notaires, la situation est différente. La loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat et la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ne prévoient pas expressément de mécanisme d’articulation des sanctions disciplinaires. Cette lacune législative crée une zone grise juridique que la jurisprudence tente de combler au cas par cas.
Le Conseil d’État, dans une décision du 12 mars 2014 (CE, 12 mars 2014, n°353193), a jugé que les faits ayant justifié une interdiction temporaire d’exercer la profession d’avocat pouvaient légitimement être pris en compte par la chambre disciplinaire des notaires, même si les deux procédures restaient formellement distinctes.
Cette perméabilité entre régimes disciplinaires se heurte néanmoins au principe non bis in idem, qui interdit de sanctionner deux fois une personne pour les mêmes faits. La Cour européenne des droits de l’homme a d’ailleurs rappelé l’importance de ce principe dans le domaine disciplinaire (CEDH, Grande chambre, 10 février 2009, Zolotoukhine c/ Russie).
Effets juridiques des interdits d’exercer cumulés sur le statut professionnel
Les interdictions d’exercer cumulées produisent des effets juridiques complexes sur le statut du professionnel concerné. Ces conséquences dépassent souvent le simple cadre de l’exercice professionnel pour affecter l’ensemble de la situation juridique de l’intéressé.
Le premier effet concerne l’étendue matérielle de l’interdiction. Lorsqu’un professionnel est interdit d’exercer dans plusieurs professions réglementées, se pose la question de savoir si certains actes professionnels peuvent encore être accomplis. Par exemple, un avocat-notaire interdit d’exercer comme avocat mais pas comme notaire peut-il réaliser des consultations juridiques qui relèvent à la fois des deux professions ? La jurisprudence tend à adopter une interprétation stricte des interdictions, limitant leur portée aux actes spécifiquement réservés à la profession concernée.
Dans un arrêt du 23 mai 2019, la Cour de cassation (Civ. 1ère, 23 mai 2019, n°18-13.938) a précisé que l’interdiction d’exercer prononcée contre un professionnel ne s’étend pas aux activités accessoires non spécifiquement réglementées, sauf mention expresse dans la décision disciplinaire.
Conséquences sur les structures d’exercice
Les interdictions d’exercer ont également des répercussions sur les structures d’exercice professionnel :
- Exclusion obligatoire des sociétés d’exercice libéral
- Cession forcée des parts sociales
- Dissolution potentielle de la structure en cas d’exercice unipersonnel
- Restructuration des sociétés interprofessionnelles
Depuis la loi Macron du 6 août 2015 et l’ordonnance du 31 mars 2016 relative aux sociétés constituées pour l’exercice en commun de plusieurs professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire, les structures d’exercice interprofessionnelles se sont développées. L’interdiction d’exercer une profession au sein d’une telle structure pose des problèmes juridiques inédits.
L’article 31-11 de la loi du 31 décembre 1990 modifiée dispose qu’un associé faisant l’objet d’une interdiction d’exercer une profession présente dans l’objet social d’une société pluri-professionnelle d’exercice doit céder ses parts dans un délai de six mois. Cette obligation peut créer des situations économiquement préjudiciables pour le professionnel sanctionné.
Sur le plan contractuel, les interdictions d’exercer cumulées peuvent entraîner la résiliation de plein droit des contrats conclus avec les clients ou patients. La Cour de cassation a jugé dans un arrêt du 7 novembre 2018 (Com., 7 novembre 2018, n°17-15.258) que l’impossibilité d’exécuter personnellement une prestation de service en raison d’une interdiction d’exercer constituait un cas de force majeure justifiant la résiliation du contrat.
L’interdiction d’exercer peut également avoir des conséquences sur les contrats de collaboration ou les contrats de travail. Un pharmacien-biologiste interdit d’exercer comme pharmacien mais pas comme biologiste pourrait-il maintenir son contrat de travail au sein d’un laboratoire d’analyses médicales ? La Chambre sociale de la Cour de cassation considère généralement que l’interdiction d’exercer constitue une cause réelle et sérieuse de licenciement (Soc., 10 octobre 2012, n°11-10.908).
Analyse comparative et perspectives internationales
L’approche française des interdits d’exercer cumulés dans les professions réglementées présente des particularités qui méritent d’être mises en perspective avec les systèmes juridiques étrangers. Cette analyse comparative permet d’identifier des pistes d’évolution pour le droit français.
Dans les pays de common law, la question des interdictions d’exercer cumulées est généralement traitée de manière plus intégrée. Au Royaume-Uni, le Professional Standards Authority supervise les différents régulateurs des professions de santé et peut intervenir lorsqu’une décision disciplinaire lui semble insuffisante. Ce système permet une meilleure coordination des sanctions entre différentes professions.
Le système allemand présente une approche intermédiaire. Si chaque Berufskammer (chambre professionnelle) dispose de son propre pouvoir disciplinaire, le droit administratif allemand a développé le concept de Wirkungserstreckung (extension des effets) qui permet dans certains cas d’étendre les effets d’une sanction disciplinaire à d’autres professions réglementées exercées par la même personne.
En Italie, la réforme des professions libérales introduite par le décret-loi n°138/2011 a renforcé la communication entre les différents ordres professionnels, obligeant ces derniers à s’informer mutuellement des procédures disciplinaires engagées contre des professionnels exerçant plusieurs activités réglementées.
Vers une harmonisation européenne ?
Au niveau européen, plusieurs initiatives tendent vers une harmonisation des approches :
- La directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles
- La directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur
- Les travaux du Réseau européen des ordres professionnels
La Cour de Justice de l’Union Européenne a développé une jurisprudence substantielle sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services que peuvent constituer les sanctions disciplinaires. Dans l’arrêt Conseil national de l’Ordre des médecins (CJUE, 19 janvier 2016, C-215/14), la Cour a rappelé que les restrictions à l’exercice professionnel doivent être proportionnées à l’objectif poursuivi.
Cette tendance à l’européanisation du droit disciplinaire pourrait favoriser l’émergence de principes communs concernant les interdictions d’exercer cumulées. La Commission européenne, dans sa communication du 2 octobre 2013 sur l’évaluation des réglementations nationales relatives à l’accès aux professions, a d’ailleurs encouragé les États membres à moderniser leurs systèmes disciplinaires.
Les nouvelles technologies et la transformation numérique des professions réglementées ajoutent une dimension supplémentaire à cette problématique. L’exercice à distance, transfrontalier ou via des plateformes numériques complique l’application territoriale des interdictions d’exercer. Un avocat interdit d’exercer en France pourrait-il proposer des services juridiques en ligne depuis un autre État membre ? Ces questions nouvelles appellent une réflexion approfondie sur l’adaptation du cadre juridique existant.
La pandémie de COVID-19 a par ailleurs mis en lumière les rigidités des systèmes professionnels cloisonnés, plusieurs pays ayant dû assouplir temporairement leurs réglementations pour permettre à des professionnels de santé d’exercer malgré certaines restrictions disciplinaires antérieures.
Propositions de réformes pour un encadrement juridique cohérent
Face aux insuffisances du cadre juridique actuel concernant les interdits d’exercer cumulés dans les professions réglementées, plusieurs pistes de réformes méritent d’être explorées. Ces propositions visent à renforcer la cohérence du système tout en préservant les spécificités de chaque profession.
La création d’un registre national des sanctions disciplinaires constituerait une première avancée significative. Ce dispositif permettrait aux différents ordres professionnels d’avoir connaissance des sanctions prononcées dans d’autres secteurs d’activité. Un tel registre pourrait être géré par une autorité administrative indépendante, garantissant ainsi neutralité et confidentialité des données sensibles.
Le Défenseur des droits, dans son rapport annuel 2022, a d’ailleurs recommandé la mise en place d’un tel outil pour améliorer la transparence des procédures disciplinaires et renforcer la protection des usagers des services professionnels réglementés.
Vers une harmonisation des procédures disciplinaires
Une harmonisation procédurale constituerait une seconde piste prometteuse :
- Unification des délais de prescription des actions disciplinaires
- Standardisation des échelles de sanctions entre les différentes professions
- Mise en place de formations disciplinaires communes pour les professions connexes
- Développement de la médiation disciplinaire interprofessionnelle
La loi Justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016 a déjà entrepris une modernisation des juridictions disciplinaires des professions de santé. Cette démarche pourrait être étendue à l’ensemble des professions réglementées, en s’inspirant notamment du modèle des juridictions interrégionales spécialisées.
Sur le plan substantiel, l’introduction dans chaque code de déontologie d’une disposition spécifique relative aux effets des sanctions disciplinaires en cas d’exercice multiple apporterait une clarification bienvenue. Cette disposition pourrait préciser les conditions dans lesquelles une interdiction d’exercer prononcée pour une profession doit être prise en compte par les instances disciplinaires d’une autre profession.
Le Conseil d’État, dans son étude annuelle de 2019 consacrée au sport, a proposé un modèle de coordination des sanctions disciplinaires qui pourrait être transposé aux professions réglementées. Ce modèle repose sur trois principes : information réciproque, prise en compte des sanctions antérieures et proportionnalité des mesures cumulées.
La création d’une commission nationale de coordination des sanctions disciplinaires pourrait compléter ce dispositif. Composée de représentants des différents ordres professionnels et de personnalités qualifiées, cette instance consultative pourrait émettre des avis sur les situations complexes d’interdictions d’exercer cumulées et proposer des lignes directrices.
Enfin, une réforme législative pourrait introduire un principe de proportionnalité globale des sanctions cumulées. Ce principe, inspiré du droit pénal, imposerait aux instances disciplinaires de prendre en compte l’ensemble des interdictions déjà prononcées contre un professionnel pour déterminer la durée et l’étendue d’une nouvelle sanction. Cette approche permettrait d’éviter des situations où le cumul des sanctions aboutit à des conséquences disproportionnées par rapport aux manquements constatés.
Le Parlement européen a adopté en 2019 une résolution sur la modernisation de la politique de concurrence à l’ère numérique qui invite les États membres à moderniser leurs régimes disciplinaires applicables aux professions réglementées pour tenir compte de l’évolution des modèles économiques et des nouvelles formes d’exercice professionnel. Cette invitation pourrait servir de catalyseur pour une réforme ambitieuse du droit français.
Au-delà des interdictions : vers une approche intégrée de la déontologie interprofessionnelle
La question des interdits d’exercer cumulés dans les professions réglementées s’inscrit dans une réflexion plus large sur l’évolution des pratiques professionnelles et la nécessaire adaptation des cadres déontologiques. Une approche véritablement novatrice exige de dépasser la simple articulation des sanctions pour repenser fondamentalement la régulation des professions réglementées.
L’émergence de codes de déontologie interprofessionnels constitue une tendance prometteuse. Ces instruments normatifs, encore embryonnaires en France, visent à établir des principes communs applicables à plusieurs professions connexes. Le Code de déontologie des professions de santé proposé par la Haute Autorité de Santé en 2021 illustre cette volonté d’harmonisation déontologique.
Cette approche présente plusieurs avantages majeurs. Elle permet d’abord de prévenir les situations de cumul d’interdictions en établissant des standards éthiques communs. Elle facilite ensuite la compréhension des exigences déontologiques par les professionnels exerçant plusieurs activités réglementées. Elle renforce enfin la cohérence des décisions disciplinaires entre différents ordres professionnels.
Formation et prévention : une approche proactive
Au-delà des aspects purement disciplinaires, une politique efficace de prévention des manquements professionnels pourrait inclure :
- Des modules de formation spécifiques pour les professionnels exerçant plusieurs activités réglementées
- Un accompagnement renforcé lors de la diversification d’activité
- Des procédures d’alerte précoce en cas de difficultés déontologiques
- Des mécanismes de supervision adaptés aux pratiques multiples
La formation continue obligatoire, déjà présente dans de nombreuses professions réglementées, pourrait intégrer un volet spécifiquement consacré aux enjeux de l’exercice multiple. Le Conseil national des barreaux et le Conseil supérieur du notariat ont d’ailleurs engagé une réflexion commune sur ce sujet pour les avocats-notaires.
L’évolution des formes d’exercice professionnel, avec le développement des sociétés pluri-professionnelles d’exercice (SPE) issues de la loi Macron, impose de repenser les mécanismes disciplinaires. Ces structures nouvelles, qui permettent l’exercice conjoint de plusieurs professions réglementées, créent des situations inédites où les interdictions d’exercer peuvent affecter l’ensemble de l’organisation.
Le rapport Haeri sur l’avenir de la profession d’avocat (2017) préconisait la création d’instances disciplinaires spécifiques pour ces structures interprofessionnelles, distinctes des juridictions ordinales traditionnelles. Cette proposition mérite d’être approfondie et étendue à l’ensemble des professions concernées par les SPE.
La dimension internationale ne doit pas être négligée. La mobilité professionnelle transfrontalière et le développement des prestations de services numériques créent des situations où un professionnel interdit d’exercer dans un pays pourrait poursuivre son activité dans un autre État membre de l’Union européenne. Le système IMI (Internal Market Information System) développé par la Commission européenne pourrait être étendu pour inclure une alerte spécifique concernant les interdictions d’exercer prononcées contre des professionnels exerçant plusieurs activités réglementées.
Enfin, l’approche répressive traditionnelle pourrait être complétée par des mécanismes de réhabilitation adaptés aux situations d’interdits cumulés. Un professionnel ayant fait l’objet d’interdictions d’exercer dans plusieurs professions pourrait bénéficier d’un parcours de réhabilitation coordonné, incluant formation, supervision et évaluation régulière, facilitant ainsi son retour à l’activité professionnelle dans des conditions garantissant la protection du public.
Le Comité économique et social européen, dans son avis du 25 mars 2021 sur les professions libérales 4.0, a souligné l’importance d’une approche rénovée de la déontologie professionnelle, adaptée aux nouvelles réalités économiques et technologiques. Cette vision prospective invite à dépasser la simple coordination des interdictions d’exercer pour construire un véritable écosystème déontologique interprofessionnel.